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让人大成为人大,让代表成为代表

    今年七月,广东省人大出台了《立法公开工作规定》,将立法公开扩大到了立法信息公开、立法规划和立法计划公开征求意见、法规草案公开征求意见等方面。日前,南都记者调查却发现,省人大常委会逐个发电邮征求立法意见的900多名全国及省人大代表,仅有10余人回复,普通市民对“开门立法”也并不感冒,就连天天与法律打交道的律师对立法的参与度也并不高。

其实,这样的结果不用调查也是知道的,调查只是获得了一些可靠的数据支撑。可以说,省人大开门立法的满腔热情遇到了人大代表、市民、律师的“冷面孔”。为什么会出现这种情况呢?

人大代表都是兼职,说实话,除了极少数代表,绝大多数人真的很难分心去兼顾更多的代表工作,即便有,很多也是跟本职、本行业的工作有关。你也很难说代表素质不高或不称职,这的确是体制决定了的,怪不得代表。

但这只是其中的一个方面,更重要的一方面恐怕还在于别的,那就是说了没用,说了也白说,正如有代表说的,“不能让代表觉得每次提意见提不提都一样,我们需要有个回应。”无独有偶,律师也有类似的观点:“感觉意见不太管用。”说了不起作用,这恐怕是代表、律师对这类开门立法反应冷淡的主要原因。试想一下,如果代表、律师的意见都很受重视,每次都能得到积极的回应、反馈,他们还会这么消极对待吗?

连代表、律师的意见都不受重视,市民就更加不用说了,按照南都的说法,广东省人大立法专网开设3年多,对每一部法规的征求意见稿都公开征求意见,但是意见回复率低,“大门虽已敞开,人们却并不知晓门在哪里。”不知晓门在哪里其实只是表面,根本的原因是知道了又能怎么样呢?我相信如果市民的意见都能表达、表达了都能受到重视,人们怎么可能不知道门在哪里呢?只怕门都要被挤爆。

刚好这两天参加了广州市人大的一个关于明年立法计划的征求意见座谈会,一个强烈的感受是我们的立法远远滞后于社会的需求,包括两个方面,一是在时间上立法滞后,许多社会的热点问题、事件,居然找不到相应的法律依据,最典型的就是食品安全问题层出不穷,居然连一部《食品安全管理条例》都没有。二是在立法的内容上,往往反映不出公众的关注热点、焦点,这方面最典型的莫过于一些跟民生密切相关的公共政策的制定至今没有进入人大的立法程序。

因为这样的滞后,导致立法跟公众基本没什么关系。一方面跟自己无关,另一方面跟自己有关的却又说了白说(或者根本没地方说),如此一来立法怎么可能不遇冷呢?

应该说,开门立法的初衷非常好,是一种非常具有社会正能量的价值取向,应该继续坚持发扬下去。要改变开门立法遇冷的现状,我觉得首要的一条是真正落实宪法赋予人大的作用和地位,让人大真正成为最高的国家权力机关,真正代表民意、表达民意、落实民意。如果做到这一点,开门立法绝不会遇冷。

此外,尽管开门立法的初衷很好,但在程序上、法理上其实还是存在很大问题的。从程序上来说,不管是律师还是市民抑或是专家,其实是不应该直接向人大表达意见的,他们的意见应该向人大代表反映,然后由代表将他们的意见带到人大去,并落实到法律规章或公共政策的制定、修订中去。在这样一个程序中,律师也好市民也好专家也好,或其他任何人也好,其实都是同一个身份——选民,他们的意见只应该反映给自己选出的代表,再由代表去表达、落实。只有依据这个程序,民意才能得到有效的表达,所谓有序政治参与也无外乎此。我们现在的问题是人大不成其为人大、代表不成其为代表,所以才导致这种开门立法遇冷的情况。

总之,开门立法遇冷绝非偶然,它折射出的是我们的人大立法与社会公众需求之间的巨大脱节、错位,这种情况必须要正视、重视了。